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                      榆林城市更新調研報告

                      2023-04-07 14:51:35

                      3月9日至3月19日, 榆林市人大城市更新調研組對江西省南昌市、景德鎮市、上饒市,福建省泉州市、晉江市、南安市的城市更新項目進行了深度調研和交流學習。

                      這些地方的城市更新行動盡管開展的時間不同、產業不同、方式不同、主體不同,但都有一個共同點,即既重視經濟功能的“硬實力”,同時狠抓文化“軟實力”,軟硬兼施,都體現出生態文明時代的特點;引入以歷史文化遺產和城市文化為代表的高水平策劃,城市設計從綠色低碳和人文精神坐標兩方面提煉出城市風貌;城市建設由大拆大建、開發式轉向組團式、嵌入式邏輯,商貿營造由集中型、中心型項目邏輯逐步轉向精細化的運營邏輯,出現越來越多的網紅式、社區式小型特色社區聚落;老廠房(區)和老城(街)的再利用兼顧公益性與市場化,為城市創造綜合價值;城市經營理念更加開放,公私合營項目在這一時期展現出蓬勃活力,城市更新碩果累累。

                      贛州經驗

                      環境優化為重點,十五分鐘生活圈與舊改結合推進。南昌市699文化創意產業園原址是1957年成立的江西華安針織總廠,改造后的園區充分利用原有的綠地和公園,在周圍植入商業業態,使之成為方便周圍社區和百姓生活的十五分鐘生活圈;記憶的東門1981特色街區,形成自帶流量的文化街區。

                      文化嵌入為核心,打造經濟、文商娛、市集為一體的文化新業態。南昌市注重引進和培育具有集聚人氣、提高品位、吸引關注度、優化軟環境的文化項目,南昌市梅湖景區暨八大山人文化產業園是以清代書畫大師八大山人為核心、以傳統文化為主軸、以梅湖生態美景為紐帶的江南都市歷史文化生態景區。在此輪城市更新行動中,南昌市政府結合舊改工程與文化提升項目,重點打造集經濟、文化、商貿、娛樂為一體的文化新業態。

                      城市體檢與城市更新融合促進。上饒市在城市更新中堅持城市體檢先行,制定了《建立城市體檢評估機制推進城市高質量發展實施方案》。建立“政府主導、部門協同、全社會參與”和“一年一體檢,五年一評估”的長效機制。

                      以典型案例帶動城市更新。江西省發揮城市更新典型案例的引領、示范作用,積極組織各縣(市、區)參加江西省城市體檢轉化城市更新項目優秀案例評選活動,以典型案例帶動城市更新高質量發展。

                      景德鎮經驗

                      陶溪川文創街區更新。陶溪川文創街區是以陶瓷工業遺產保護利用為基礎,融產業升級與城市更新為一體的文商旅項目,現已改造運營宇宙瓷廠、陶瓷機械廠和為民瓷廠,總投資110億元,設有景德鎮陶瓷工業遺產博物館、陶溪川美術館、邑空間雙創平臺、陶公塾教育研學基地等業態,打造了一個國內外知名的無圍墻的文化藝術街區。通過精心運營,園區2022年實現營收9.23億元,同時改造后的陶溪川雙創社會效益凸現,聚集了“景漂”創業青年2萬余人。

                      陶陽里社區更新模式。景德鎮市從高標準的規劃和策劃入手,同步引入國企進行投資和融資,對城市存量空間進行產業內容植入與空間提升,創造存量空間價值激活的城市更新項目,在瓷文化這個歷史文化景觀主軸線上,御窯廠被開辟為御窯廠國家考古遺址公園,并結合東側新建的御窯博物館,將官窯的生產技藝和復原的精美瓷器呈現給當代世人,完成了御窯廠從行政、生產功能到公共展示空間的轉變。

                      泉州經驗

                      城市雙修,新舊交融,用有機嵌入激發古城活力。泉州作為“海上絲綢之路”的重要起點,古城內藏匿著大量背街小巷,如何使背街小巷重新煥發活力?泉州市政府經過科學、嚴謹、有溫度的策劃,以金魚巷的微更新為入手點,開展了有益的探索。

                      2020年下半年,泉州按照留古味原則,引導古城更新方向,以開展國家“生態修復、城市修補”試點為抓手,采用微更新、微擾動的“繡花”功夫對古城內154條街巷進行活態化保護綜合提升,中山驛站的創新設立是泉州推動歷史文化街區業態培植的縮影,沿墻搭建的青年創客文化平臺成為文創產品的展銷柜,“D調泉州”里不定期舉辦各類公益文化活動,發揮空間的社會效益。

                      晉江經驗

                      晉江市首先通過街區價值評估,明確其作為晉江“城市生發起源地、演變歷史活化石、傳統文化重要載體、僑臺親緣紐帶實證”的重要價值。以精心的城市設計為工具,團隊與政府、居民、企業,以及街區內兩大姓氏——莊氏、蔡氏宗親會深入溝通,成功改變項目定位與決策,變整體拆除、單點保護為整體保護,變單一公園功能為多樣化功能,深入挖掘街區價值,改變項目定位與決策,傳承疏密有致的形態和肌理,廣泛宣傳,宗族對本街區的發展具有重要意義和深遠影響,將其塑造為集傳統文化展示、傳統風貌與民俗體驗、企業文化展示、創意、特色商業、休閑等多元功能于一體的晉江街區博物館、城市會客廳。

                      榆林的實踐路徑

                      一是轉變觀念,規劃先行,體檢開路。我們首先要解放思想、轉變觀念,建立全新流程的工作體系,從被動完成指標任務,到讓城市為載體的產品與居民和資本深度互動,這不僅僅是認知方法論的改變,更是發展理念和價值邏輯的轉變,我們一定要樹立民生至上、公益至上、品質至上的理念,把最好的資源留給百姓,全方位配置公共服務設施,從長遠謀劃即將到來的老齡化問題和社區居家養老問題,堅持科學規劃,讓老百姓改得舒心、住得舒心,真正體現人民城市為人民的情懷。

                      二是謀劃時客觀看待社會效益與經濟效益。增進民生福祉,是城市更新的一項重要目的??创鞘懈马椖繒r,應從全局角度進行分析,不能僅關注“一城一地”,也不能盲目苛求項目必須做到資金平衡,財政資金確需予以支持的,應當名正言順地予以支持。對于有些城市更新項目,例如十五分鐘生活圈構建和老舊廠區、老舊街區改造等,如果從長期經濟收益看,能夠滿足投資回報的基本要求,但是從短期看,投資收益難以匯集實現,甚至連資金平衡都無法保證,對于這樣的城市更新項目,必須在項目謀劃之初,就確定好投資主體。在景德鎮和泉州的城市更新項目中,大部分都是由國有企業和民營企業擔任實施主體。故此,對于很多城市更新項目,在謀劃之初,就要分析好會有什么樣的市場主體來參與投資,以便更新項目可持續進展。

                      三是運營前置,構建城市更新良性閉環。新形勢下的城市更新需要兼顧社會需求、市場規律和公共政策,將城市作為可生長的“有機體”,化管理為治理,重新認知城市更新中資源內涵、角色定位和運作模式,城市更新要從面向開發轉為面向運營,通過城市運營實現綜合品質提升。面對規劃實施中的現實困境,傳統城市管理思維難以為繼。如我們城市的三館建設一年前已經交工,卻遲遲不能投入運營,社區配套建設的鄰里中心和幼兒園也存在類似問題。運營前置一方面可以從廣義存量資源角度出發,拓展城市更新資源涵蓋范疇,精準配置有限空間資源,實現城市資產的有效整合和增值;另一方面重新定位政府、企業和公眾角色,激發城市更新主體的參與動力,構建全新“過程式”以人的需求為核心的服務鏈條,保證項目實施成效,激發主體參與動力,實現規劃持續運維,重塑地區價值活力,以少量財政資金激活社會資本潛力,實現多元主體共同參與區域治理,構建以政府小投入撬動企業大投資的城市更新良性循環。

                      四是培育新產業,形成產業集聚、產城融合的新環境。在很長一個時期里,我們的產業布局規劃喜好把產業區與城區分開建設。這種模式都留下了后遺癥,而且功能單一,缺乏活力和人氣;后者造成城市功能的兩張皮,把生活功能與生產功能人為分割開來,使之不能互為促進、互為補充、互相融合,而且還造成了交通擁擠、資源浪費、生活不便。榆林高新區屬于有城無產地區,即所謂大型居住區,缺乏產業和就業功能,單純的“臥城”功能明顯,亟須有“產”的導入。要學習景德鎮和泉州在古城活化中的經驗,景德鎮陶陽里社區巷道里如今聚集了眾多的文化新業態,形成了一個完整的產業鏈條,使得產業聚集效應明顯。我們的古城和園區在選擇業態時,也要緊扣當地文化特色,轉型一些不必要的產業,除了大力引進培育和發展各類新興產業,如互聯網、研發設計、電子商務、智能制造、旅游商業以及生產性服務業外,還必須從實際出發,引進和培育具有集聚人及與之相配套的酒店、商業、公寓、文化、休閑、會展等產業,使整個區域的社會關注度陡然提升,進而人流、物流、資金流、項目流源源不斷,使這個地區迅速成為“熱點”區域,駛入發展快車道。

                      五是優化營商環境,倡導公眾積極參與。欲致魚者先通水,欲致鳥者先樹木。良好的營商環境是吸引投資興業的重要條件,也是推動高質量發展的核心競爭力。首先要致力于打造景德鎮和泉州那樣優良的營商環境與創業環境,多措并舉當好“貼心管家”,全力打造與建設陜甘寧蒙晉交界最具影響力城市相適應的一流營商環境,為區域經濟高質量發展聚勢賦能,城市文化通過環境優化進一步彰顯引人留人的魅力,高效地實現城市更新中產業植入、產城融合、城市賦能的目的,要按照政府主導、市場運作、多方參與的模式推動城市更新,探索金融支持、社會力量參與舊區改造等方面的可持續改造模式,建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制和后期長效管理機制。在老舊小區改造中,探索多元化的資金籌措模式,建立“居民合理分擔、金融機構支持、單位投資、市場運作、財政獎補、社會參與”的多渠道資金籌措機制,引導水、電、氣、通信、有線電視等經營單位投資基礎設施改造提升。電力、通信等專業經營單位的相關管線改造計劃與城鎮老舊小區改造規劃和計劃有效銜接,同步推進實施。

                      六是注重挖掘歷史文化內涵,塑造新業態,激活古城活力。城市更新在于對“舊”的改造,很多“舊”擁有厚重的歷史、獨特的文化,有些“舊”也是承載了很多人兒時的記憶和城市的成長印跡,而上述這些無一例外地具有無可比擬的歷史價值和商業價值,由此也將帶來一種有別于“新項目”的獨特魅力和市場競爭力。因此,充分挖掘當地的歷史和文化,對歷史城市價值挖掘與空間重塑對城市更新項目具有極為重要的意義。例如,江西景德鎮的陶溪川·CHINA坊,泉州市的中山路背街小巷、晉江的五店市、福州市的三坊七巷,都是在充分挖掘了當地的歷史文化的基礎上,開發出來的典范性城市更新項目。尤其是泉州中山路金魚巷與榆林古城有許多相似之處,在榆林古城保護和活化中要借鑒陶陽里社區更新和泉州金魚巷微改造經驗,以上這些古城改造和舊廠改建項目都是在尊重歷史城市景觀和延續城市肌理的前提下,通過空間組織、建筑布局與場所營造等手段,以新的共享空間為紐帶再次串聯城市歷史剖面景觀要素的新業態,因此,對于一些具有歷史和人文色彩的城市更新項目,應在項目謀劃早期,邀請一些當地熟悉歷史文化的專業人士參與頂層設計,這樣才能讓城市更新項目充分散發出其特有的潛質和魅力,進而才能吸引眾多的投資人。景德鎮陶陽里創意市集就是創新經濟最接地氣、最具活力的呈現方式,也是城市休閑商業街區最聚人氣、最具靈活的旅游吸引物,通過文化引領、資源匯聚、特色活動、媒體傳播等方式,持續打造“創意大集”品牌活動IP,為城市帶來豐富的內容、密集的人流、高度的曝光,還能為長期的招商與合作積累豐富的資源,創造更多的可能性。榆林在古城改造和活化中,要學會運用以上新業態來激活老城小巷文化肌理,并有選擇地在古城街巷、古城人防通道和榆溪河生態長廊植入各類小型名人博物館、城市記憶館和文創園,再結合文創、文商旅等業態的多元產業矩陣的策劃城市更新系統解決方案和創新操盤模式,突出城市特色風貌,提高城市的活力、魅力和競爭力,建議結合景德鎮的特點及定位,站在全市角度統籌考慮城市更新的方向與重點,試點區引領,分片區推進,通過新業態的植入,在古城的文化內涵中注入新的文化價值,讓古城人民留得住鄉愁、留得住記憶、增加文化自信,打造塞上文化博物館和長城文化會客廳。

                      七是敢為人先創新土地供應機制,面向全域存量空間優化。城市更新涉及面很廣,許多調整、轉型、改革、創新都是沒有先例的,既沒有理論的借鑒,也沒有現成的案例可以參考,在實施過程中就需要政府和策劃團隊有基于人民至上的敢為人先的創新精神。創新土地供應機制有助于盤活存量用地,推動空間轉型升級,探索推進城市更新路徑。結合我市獲批盤活利用低效用地國家級試點城市工作,統籌優化空間資源配置,大力推進城鎮低效用地再開發,積極探索創新盤活低效用地試點政策在城市重要片區、城市更新、城中村整治和風貌塑造等方面的運用,提高土地開發利用效率。按照“多規合一”和節約集約要求,優化城鎮各類用地標準,開展詳細評價認定,完善低效用地開發管理機制。在符合國土空間規劃和用途管制要求前提下,探索土地混合開發和空間復合利用、混合產業用地供給、產業用地提容增效、彈性供應土地、“標準地”改革。支持盤活利用低效用地過程中的邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開發的零星土地,按程序批準后,以協議方式供應給周邊防止大拆大建,存量時代的城市更新必然涉及既有的建筑環境,織補既是對現實的尊重也是一種完善。它是一種綜合的策略,包括為促進既有城市可持續發展的所有方面。產業作為增資擴產用地(商品住宅用地除外)。

                      八是發揮人大作用,助推城市更新高質量發展。要學習借鑒贛州和泉州經驗,榆林市人大在城市更新行動中,要發揮自身政治機關的作用,率先在城市更新中推行票決制,并在《城市更新二號議案決定》中,每年確定十件事項跟蹤督辦,市政府每季度向市人大常委會專題報告一次議案辦理情況,市人大常委會適時組織專題詢問或民主測評;承辦牽頭部門每半年向人大常委會主任會議報告一次議案辦理進度;并適時組織省市人大代表廣泛開展視察、調研和檢查,及時審議專項工作報告,同時,通過詢問、質詢、滿意度測評等監督方式,發揮人大監督組合拳的疊加效應,堅持問計于民、問需于民,接受群眾監督、請群眾評判,并將監督和支持貫穿于城市更新行動全周期。人大在城市更新行動中,還要運用立法權,積極提出立法建議,爭取《榆林市城市更新條例》進入市人大常委會立法規劃項目庫,推動城市更新地方立法取得實質性進展。

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